各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，縣人民政府有關部門：

為進一步加強耕地保護工作，維護糧食安全，根據(jù)《南陽市人民政府關于落實最嚴格耕地保護制度的實施意見》（宛政〔2016〕42號，以下簡稱《實施意見》），結合內鄉(xiāng)實際，現(xiàn)就新形勢下落實最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地數(shù)量、質量雙重紅線，提出如下實施意見，請認真貫徹執(zhí)行：

一、深入學習《實施意見》，準確把握落實最嚴格的耕地保護制度的重大意義、總體要求、基本原則

保護耕地、堅守18億畝耕地紅線是黨中央、國務院的一項戰(zhàn)略要求。落實最嚴格的耕地保護制度是保證耕地數(shù)量不減少、質量不降低的根本途徑和戰(zhàn)略措施。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各有關部門要認真學習、深刻領會《實施意見》的精神實質和工作要求，把思想和行動統(tǒng)一到《實施意見》的部署和要求上來，切實增強執(zhí)行最嚴格耕地保護制度的自覺性和堅定性，切實履行好耕地保護的政治責任。

（一）深刻認識落實最嚴格耕地保護制度的重大意義

耕地是農(nóng)業(yè)之本、產(chǎn)糧之基，是支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的重要載體和戰(zhàn)略資源。近年來，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各有關部門認真貫徹執(zhí)行中央、省市和縣委、縣政府關于嚴格保護耕地的戰(zhàn)略部署、認真履行土地管理職責，在落實耕地保護制度方面作出了不懈努力，取得了顯著成效。當前，我縣正處在攻堅轉型的關鍵階段，一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地資源的需求日趨旺盛；另一方面，中央、省市對耕地保護工作提出了新的更加嚴格的要求，強調要“實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)作好耕地保護占補平衡，規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地”。對照經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)、改革開放的新形勢和耕地保護的新要求，我縣的耕地保護工作還存在一些不容忽視的問題：有的用地單位和個人法制觀念淡薄，違法占用耕地，肆意破壞耕地；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以發(fā)展經(jīng)濟為名，默認甚至縱容違法占用耕地搞建設；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護耕地的主體責任意識不強，一些部門沒有盡到保護耕地的共同責任，對耕地保護工作不宣傳、不監(jiān)督、不制止甚至不查處，致使違法占地行為禁而不止、屢查屢犯。這些問題如不能解決，就會嚴重消弱政府管理土地的執(zhí)行能力，損害群眾的切身利益。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各有關部門要充分認識耕地保護工作的長期性、復雜性和艱巨性，牢固樹立土地資源憂患意識，進一步強化保護耕地的政治責任，全面執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度。

（二）準確把握落實最嚴格耕地保護制度的總體要求

深入學習領會黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神及習近平總書記關于耕地保護的重要指示，認真貫徹落實《南陽市人民政府關于落實最嚴格耕地保護制度的實施意見》（宛政〔2016〕42號）的總體部署和要求，圍繞構建以耕地保護為首要任務的土地管理新格局，聚焦管地用地中存在的突出問題，突出數(shù)量、質量、生態(tài)三位一體管理，嚴守耕地數(shù)量、質量雙重紅線，嚴格保護耕地特別是已經(jīng)劃定的永久性基本農(nóng)田，確保全縣耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積不低于市政府下達的目標任務，保持現(xiàn)有耕地數(shù)量不減少、總體質量不下降，為建設宜居宜業(yè)內鄉(xiāng)提供有力的資源支撐。

（三）嚴格遵循落實最嚴格耕地保護制度的基本原則

——堅持全面從嚴，認真落實耕地保護制度的各項剛性要求。堅持嚴格要求、嚴格教育、嚴格管理、嚴格監(jiān)督，探索新形勢下土地管理工作的路徑和載體，把最嚴格的耕地保護制度落實到管理用地的各個方面，切實做到嚴得起、保得住、管得好。

——堅持依法依規(guī)，落實最嚴格的耕地保護制度。保護耕地是土地管理法律、法規(guī)賦予各級政府的法定責任。耕地保護制度是土地管理法律法規(guī)剛性約束的具體化，在落實最嚴格耕地保護制度過程中，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各有關部門要依據(jù)土地管理法律、法規(guī)賜予的責任和權力，采取行政、經(jīng)濟、技術、法律、紀律等多種手段綜合施策，真正把耕地保護各項制度落實到位。

——堅持保護優(yōu)先，全方位保護耕地資源。牢固樹立在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的耕地保護理念，在保護好耕地的前提下，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有效的資源保障。在保障發(fā)展的過程中，要著力建立節(jié)約高效用地和有序開發(fā)建設的耕地保護新秩序，最終實現(xiàn)優(yōu)先保護耕地、優(yōu)質保障發(fā)展的“雙贏”目標。

——堅持數(shù)量、質量并重，強化監(jiān)督監(jiān)管。徹底改變重數(shù)量、輕質量、疏監(jiān)管的粗放管理方式，在確保耕地保有量和基本農(nóng)田面積穩(wěn)定的前提下，采取有效手段抓好耕地質量建設，依據(jù)土地管理有關法律法規(guī)對轄區(qū)內耕地特別是基本農(nóng)田實施全程監(jiān)督管理。

——堅持統(tǒng)籌兼顧，積極穩(wěn)妥地處理保護耕地與保障發(fā)展的關系。要把落實耕地保護制度放在經(jīng)濟社會大局中統(tǒng)籌謀劃、科學部署，用耕地保護的實際成果促進和支持資源的有效保障。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各有關部門在落實耕地保護制度和推進經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，必須確立“不立足保護并以犧牲耕地資源為代價的發(fā)展，將會失去發(fā)展的基礎，不利于發(fā)展，不為發(fā)展或者為限制發(fā)展實施的保護將失去保護的真正意義”的管理理念，妥善處理好兩者之間的關系。

二、全面落實最嚴格的耕地保護制度，著力構建耕地保護政策體系

（四）嚴格落實土地用途管制制度，對耕地實行管控性保護

以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，以保護耕地為核心，依據(jù)本次永久基本農(nóng)田的劃定成果，在調整完善土地利用總體規(guī)劃過程中，具體合理確定各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）應保護的耕地數(shù)量、質量任務。依據(jù)區(qū)域土地和環(huán)境承載力，突出保護耕地優(yōu)先，統(tǒng)籌布局耕地、建設用地、生態(tài)用地，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。結合發(fā)展區(qū)域的主體功能定位，確定城市開發(fā)格局，實現(xiàn)串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，從嚴控制大中城市無序擴張、亂占耕地。

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各部門在編制、修訂與土地相關規(guī)劃時，要首先考慮保護耕地，與土地利用規(guī)劃相銜接。不符合土地利用總體規(guī)劃的，要堅決予以調整和修改。嚴格規(guī)范土地規(guī)劃修改程序，在土地規(guī)劃調整完善后一定時期內，除涉及科學發(fā)展載體、重大基地設施建設等用地外，一般不再審批局部調整。堅決杜絕建設項目違反土地規(guī)劃隨意選址占用耕地。

完善年度用地計劃分配使用管理制度，實行新增建設用地指標與耕地保護任務完成情況相掛鉤的分配機制，對補充耕地儲備不足、耕地占補平衡任務不落實、土地利用粗放浪費、違法違規(guī)占用耕地突出的地方，相應減少建設用地指標。

（五）嚴格落實基本農(nóng)田保護制度，對耕地實行約束性保護

以永久基本農(nóng)田劃定成果為紅線，結合土地規(guī)劃調整工作，確保將城市周邊、交通沿線的優(yōu)質耕地劃為基本農(nóng)田，實行永久保護。結合土地污染調查成果，將受污染嚴重且難以恢復治理的耕地調出基本農(nóng)田范圍。足額將基本農(nóng)田保護任務落實到具體地塊和農(nóng)戶，建立保護圖表冊，建設基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫?；巨r(nóng)田一經(jīng)劃定，任何組織和個人不得侵占。以生態(tài)文明理念為引領，為永久基本農(nóng)田劃定工作為基礎，將耕地保護紅線與生態(tài)保護紅線一并劃定。

嚴格執(zhí)行基本農(nóng)田保護“五不準”，即：不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)、搞林糧間作以及超標準建設農(nóng)田林網(wǎng)；不準以調整農(nóng)業(yè)結構等名義在基本農(nóng)田內實施挖塘養(yǎng)魚、建設用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；不準違法占用基本農(nóng)田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設；不準以退耕還林為名將基本農(nóng)田納入退耕范圍；除法律規(guī)定的國家及省、市、縣能源、交通、水利等基礎設施外，不準非農(nóng)建設項目占用基本農(nóng)田。對符合法定條件、確需占用基本農(nóng)田的，必須按法定程序報批，并將同等數(shù)量和質量的耕地補劃為基本農(nóng)田。

（六）嚴格落實耕地占補平衡制度，對耕地實行補救性保護

以實現(xiàn)耕地占補平衡為目標，進一步強化耕地“誰占誰補”的法定責任，不得以任何理由減免用地單位補充耕地的法定義務。按照“占一補一、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)”的原則，從嚴落實耕地占補平衡數(shù)量、質量并重要求，確保建設占用耕地與補充耕地的數(shù)量、質量相當。暫時難以落實占優(yōu)補優(yōu)要求的縣以上重點建設項目，可由承擔補充耕地任務的縣級政府作出“占優(yōu)補優(yōu)”承諾，并在一定時限內落實承諾到位。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要立足自身，落實耕地占補平衡任務，統(tǒng)籌協(xié)調解決本轄區(qū)的耕地占補平衡問題，優(yōu)先保障國家和省、市、縣重點建設項目補充耕地需要。

在積極保護生態(tài)環(huán)境的前提下，加大補充耕地力度和投資額度，有序推進宜耕后備資源開發(fā)，培肥補充耕地土壤，滿足各項建設對補充耕地的合理需求。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要制定本地的耕地質量建設規(guī)劃，加強耕地地力保護和提升工作，因地制宜開展秸稈快速腐熟還田、增施有機肥、種植綠肥等工作，提高耕地基礎地力。推廣深耕深松技術，構建合理耕作層，實施測土配方施肥，提高資源利用率。采取地力定向培育、強化土壤投入品監(jiān)管、有效管理污肥污水施用等措施，預防和消除土壤污染，建立完善的耕地質量監(jiān)測體系，開展耕地質量等別年度更新評價和補充耕地質量等級評定工作。積極探索耕作層土壤剝離，用于新開墾耕地、劣質地或其它耕地的土壤改良。

（七）嚴格落實土地開發(fā)整理復墾制度，對耕地實行建設性保護

以農(nóng)村土地整治為平臺，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主導和統(tǒng)籌本地的土地整治工作，將高標準基本農(nóng)田建設納入政府年度工作目標體系，依據(jù)每年年初下達的高標準基本農(nóng)田建設任務，科學編制土地整治規(guī)劃，實施規(guī)模相當?shù)耐恋卣雾椖?，在?guī)定時間內保質保量完成任務。已整治完成的耕地要納入基本農(nóng)田管理。在開展農(nóng)村土地整治過程中，組織協(xié)調涉農(nóng)部門積極實施高標準糧田“百千萬”建設工程，整合各類涉農(nóng)資金，集中開展高標準基本農(nóng)田建設，提升耕地生產(chǎn)能力，以達到增耕地、減劣地、擴優(yōu)地的整治目的。探索建立以補代投、以補促建的建設機制，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民依據(jù)土地整治規(guī)劃自行開展高標準基本農(nóng)田建設。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要統(tǒng)籌安排本地各類土地整治項目后期管護工作，協(xié)調涉農(nóng)部門對已竣工項目實施跟蹤管理，積極引導農(nóng)民進行種植業(yè)生產(chǎn)，防止出現(xiàn)土地撂荒或被建設占用?？h政府將適時組織對各類土地整治項目質量、進度和高標準基本農(nóng)田建設任務完成情況進行專項督導，將督導結果在全縣通報。問題嚴重的，將對當?shù)卣M行問責。

（八）牢固樹立“要想多用地，必須用好地”的用地理念，對耕地實行倒逼性保護

以提高耕地占用成本和耕地開墾費標準價格杠桿，最大限度地推進節(jié)約集約用地，減少耕地占用。切實提高節(jié)約集約用地水平，努力做到不占或少占耕地。各類非農(nóng)建設項目選址要優(yōu)先利用存量建設用地、未利用地等非耕地。經(jīng)過論證確實無法避讓耕地的，要嚴格執(zhí)行國家發(fā)布的各類土地使用標準，提高節(jié)約集約程度，減少占用耕地?？赡茉斐筛匚廴镜慕ㄔO項目，選址時原則上要遠離耕地尤其是基本農(nóng)田。大力盤活閑置用地，充分利用城鄉(xiāng)存量建設用地，推進城市土地二次開發(fā)利用，鼓勵綜合開發(fā)利用地下空間，緩解建設占用耕地的壓力。加大工礦廢棄地復墾力度，恢復土地生產(chǎn)能力，增大發(fā)展空間。進一步發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，適當提高耕地開墾費標準，增加建設占用耕地成本，通過價格杠桿激勵節(jié)約集約用地，約束粗放利用行為。

（九）嚴格落實耕地保護法律責任制度，對耕地實行懲治性保護

以土地執(zhí)法監(jiān)管為手段，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各有關部門要認真落實《中共河南省委辦公廳河南省人民政府辦公廳關于建立健全國土資源執(zhí)法監(jiān)察責任機制的意見》（豫辦發(fā)〔2014〕25號），進一步加大土地執(zhí)法監(jiān)管力度。認真落實土地動態(tài)巡查制度，將土地違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)在初始階段、解決在萌芽狀態(tài)。堅持重大典型違法案件掛牌督辦制度，嚴肅查處違法占用耕地的重大典型案件并予以曝光。完善國土資源違法案件移送工作機制，建立健全國土資源部門與公安、監(jiān)察等部門及法院、檢察院的協(xié)同聯(lián)動機制，嚴厲打擊非法占用耕地尤其是基本農(nóng)田的行為；對構成犯罪的，要依法追究刑事責任。對本行政區(qū)域一個年度內違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到10%以上的，發(fā)生土地違法案件造成嚴重后果的，落實年度土地管理目標責任不力、沒有完成預期目標任務的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負責人進行警示約談。對土地管理秩序混亂致使一個年度內本行政區(qū)違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15%以上，或造成惡劣影響、后果嚴重的，根據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部 人力資源和社會保障部 國土資源部令第15號）有關精神，對所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主要領導和其他負有責任的領導進行問責。

三、進一步完善耕地保護共同責任體系，從嚴落實耕地保護法定責任

（十）強化政府主體責任

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是有耕地保護的責任主體，對本行政區(qū)域內耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行、違法用地、耕地占補平衡、土地整治及高標準基本農(nóng)田等耕地保護各項任務負總責，政府主要領導是第一責任人，分管領導為直接責任人。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要切實把耕地保護工作作為政府的重要工作，放到經(jīng)濟社會發(fā)展全局中進行謀劃、統(tǒng)籌推進，以保護促發(fā)展，確保把最嚴格的耕地保護制度落到實處。

（十一）落實部門共同責任

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各有關部門要按照中央確定的“黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的要求，各司其職、緊密配合、主動作為，落實耕地保護共同責任。國土資源部門要全面履行耕地保護職責，嚴格執(zhí)行耕地保護各項法規(guī)政策，細化分解耕地保護責任目標，建立完善耕地特別是基本農(nóng)田管護體系，加大監(jiān)管力度，會同有關部門共同做好耕地保護工作。農(nóng)業(yè)部門要做好耕地地力管理工作，加強耕地地力提升、質量監(jiān)測等工作，參與耕地保護責任目標履行情況考核；嚴格管理、有序引導農(nóng)村土地流轉，引導新增耕地進行糧食種植，防止耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”。財政部門要按照國家和省、市有關政策規(guī)定，嚴格管理和使用涉土資金，重點保障耕地保護資金需求。環(huán)保部門要積極開展土壤污染調查，及時掌握和反饋全市耕地環(huán)境狀況，積極探索對受污染耕地進行修復治理。統(tǒng)計部門要積極做好相關統(tǒng)計工作，并參與耕地保護責任目標履行情況考核。審計部門要切實將耕地保護責任履行情況納入領導干部經(jīng)濟責任離任審計內容。監(jiān)察部門要監(jiān)督檢查各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各有關部門落實耕地保護責任制情況，對未嚴格履行相關職責的行為進行責任追究。發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林業(yè)、水利等部門在編制規(guī)劃、項目審批和建設過程中，要正確處理耕地保護與發(fā)展建設之間的關系，努力做到有力保護、有效保障、有序開發(fā)。

（十二）扎實做好考核考評工作

健全耕地保護責任目標考核體系，堅持把耕地保護目標納入經(jīng)濟社會發(fā)展和領導干部政績考核評價指標體系，增加指標權重。切實做好耕地保護年度責任目標考核工作，嚴格執(zhí)行領導干部耕地保護離任審計制度，強化領導干部耕地保護責任意識?？h政府將對耕地保護責任目標任務完成情況進行跟蹤問效，對履行耕地保護責任目標措施得力、成效突出的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）予以通報表彰，并在資金、建設用地計劃指標、土地整治項目安排等方面給予一定傾斜；對未完成耕地保護任務的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）予以通報批評，責令限期整改。整改期間，暫停辦理涉及土地管理的有關業(yè)務；整改不到位的，相應扣減建設用地計劃指標，不予安排土地整治項目，并依法依規(guī)依紀對相關責任人進行問責。

2016年10月26日

抄送：縣委、人大、政協(xié)。

內鄉(xiāng)縣人民政府辦公室2016年10月26日印發(fā)